从历史沿革来看，专门教育制度是从以前的工读教育制度和收容教养制度的基础上，经过理念优化和措施改进而来。如想避免专门教育制度重新落入上述两项制度在正当性和必要性问题上的不利处境，从而成为一项有生命力的制度，那么，夯实专门教育制度的理论根基就成为首要且必须面对的问题。

（一）专门教育制度的理念基础

专门教育制度是基于青年优先发展和少年法理念而设立的。2017年4月，中共中央、国务院印发的《中长期青年发展规划（2016——2025年）》中指出：“党和国家要发展，青年首先要发展”，由此可见，青年优先发展是党中央确定的当前覆盖青少年工作的重要理念。这一重要理念至少具有两个方面的实践指导作用：一是要注重以发展的眼光培养未成年人更好融入社会的能力，而非把注意力放在对过去已犯罪错行为的评判和惩罚上；二是未成年人教育培养工作在全局工作中处于优先位次，应给予更多关注、倾斜更多社会资源。在少年法理念下，未成年人与成年人是本质不同的独立个体，对于违法犯罪的未成年人应采取保护主义，而非报应主义的立场，因此，采用“以教代刑”方式，建立、完善专门教育制度就具有了正当性和必要性。

（二）专门矫治教育制度的属性定位

专门教育制度是一种非常正式、强调科学化及个别化、具有隔离管束性的特别法律处遇措施①，属于非刑罚化处置方式，或者称之为刑罚替代措施，在整个处置体系中处于在违反轻微治安违法情形与刑事处罚之间的中间位置，以通过专门性、个性化、较缓和的教育矫治措施帮助未成年人成功回归社会生活、回归正常成长和发展轨迹为目标。

制约专门教育制度发展的因素是多方面的，既有理念层面的滞后、立法层面的不足、制度层面的缺失，也有实践操作层面的缺位。

（一）面临司法理念亟待转变的现实困境

基于当前我国青少年违法犯罪人数呈现大幅增长，且低龄化趋势明显的现状，加强严重不良行为未成年人专门教育矫治工作已迫在眉睫。根据最高检发布的《未成年人检察工作白皮书》中相关数据可以得知，2023年全国检察机关共批准逮捕和起诉未成年犯罪嫌疑人分别同比分别上升73.7%、40.7%，仅受理审查起诉14周岁至16周岁的未成年犯罪嫌疑人就已达到10063人，是2020年审查起诉54954人的近两倍。但在基层司法实践中，司法人员对严重不良行为人适用专门教育矫治的反应仍较为滞后，究其根本原因，是司法理念尚未转变，未跟上中共中央、国务院印发的《中长期青年发展规划（2016——2025年）》中的“青年优先发展”理念是重要因素，导致在实践中适用的积极性不高。一方面，尚未在司法实践中全面确立少年法理念，在刑事诉讼程序中仍受传统刑事法理念桎梏，“报应主义”立场占居主要领域，刑罚措施仍占据主流。另一方面，检察人员对专门矫治教育制度认识不到位、把握不准确，导致在具体办案中对专门教育矫治适用缺乏动力。

（二）缺乏系统、明确法律支持

1.专门矫治教育制度在体系构建上缺乏系统性。从法律依据来看，未成年人专门矫治教育制度的相关规定散见于《刑法》《预防未成年人犯罪法》和《未成年人保护法》等法律中。其中，《刑法》第17条第5款明确规定，对不满,16周岁不予刑事处罚的未成年人，必要时可进行专门矫治教育。《预防未成年人犯罪法》第45条第1款规定：“未成年人实施刑法规定的行为、因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的，经专门教育指导委员会评估同意，教育行政部门会同公安机关可以决定对其进行专门教育。”然而，这些法律规定较为原则，缺乏实践操作性；且更为关键的是，现行法律体系中，各法律之间的衔接不够紧密，甚至存在相互抵触现象。例如，《预防未成年人犯罪法》将专门矫治教育的决定权和执行权赋予了教育行政部门和公安机关，而《义务教育法》则将专门教育视为义务教育的组成部分，由教育行政部门决定。这种双重定位导致专门学校在实践中难以明确自身的性质和功能，进而影响了专门教育矫治效果的发挥。此外，关于检察机关在专门矫治教育决策和推进过程中的职能定位，法律未予以明确规定，不利于检察机关对专门矫治教育工作开展法律监督，确保该项工作规范化开展。

2.缺乏具体的操作细则和配套规定。除去2019年由中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于加强专门学校建设和专门教育工作的意见》这一里程碑是文件外，其余相关法律法规大多局限于刑法等上位法中的原则性条款，未能触及专门教育的具体操作层面。2020年经过修订的《预防未成年人犯罪法》明确指出：“关于专门学校的构建与专门教育的具体实施策略，应由国务院负责制定详尽方案。”然而，至今国务院尚未就此议题发布具体指导文件。由于国家层面统一标准的长期缺失，我国各地区在应对专门教育需求时，相继出台了一系列地方性规定与实施细则，但其内容、标准及执行力度等方面呈现出显著的地域性差异。因此，加强专门教育领域的立法工作，制定全国统一且操作性强的法律规章与实施细则，成为当务之急。

（三）配套制度建设跟进不足

专门教育制度旨在通过教育矫治的方式，替代传统的刑罚手段，实现对未成年人的有效干预。然而，在司法实践中，由于配套制度跟进不足，专门教育制度在落实“以教代刑”方面较为乏力。主要表现在：一是专门教育指导委员会职责规定不明确。在实践中，各地对该委员会的理解和实施不一，影响了其有效运作和教育矫治的效果。二是缺少惩戒权的制度基础。专门学校的学生群体为严重不良行为未成年人，与普通学校学生相比更难管理。面对这些学生的违纪行为，专门学校教师往往因缺乏法律赋予的惩戒权而感到束手无策，大大降低了教育矫治效果。而当前法律若想赋予教师惩戒权，应先一步确立为惩戒权奠定正当性和必要性的理论依据，建立相应制度体系，如此才能避免专门教育矫治制度重新落入工读教育和收容教养制度在正当性缺失方面的不利局面。

（四）重视和推进专门学校建设力度不足

专门学校是教育矫治严重不良行为未成年人的专门场所，然而当前在专门学校建设中，党政部门的重视和推进力度存在明显不足。一是政策制定与实施不到位。尽管《关于加强专门学校建设和专门教育工作的意见》中明确要求各级党委和政府要加强对专门学校建设和专门教育工作的领导。然而，在实际操作中，政策制定与实施之间存在滞后性，一些地方党政部门重视程度不够。截至2023年7月，全国共有建成的专门学校151 所，在建的专门学校29所，尚无法实现在每个地级行政区配套一所专门学校的要求②。二是缺乏专门经费保障。经费保障不足现象较为普遍，致使专门学校的教学设施、师资力量、学生生活、对外宣传等方面得不到充分保障，不仅影响教学质量，而且一些家长和未成年人对专门学校存在误解和偏见，致使专门学校在招生、学生管理等方面面临困境，进一步制约了教育矫治功能的发挥。

从制度环境和执行结构来看，我国的青年政策还存在一定的“执行差距”③，专门教育制度作为青年政策的一项落实举措，同样面临这个问题。专门教育制度和落实体系应以《中长期青年发展规划（2016—2025年）》中确定的发展目标为指引，从加强党的统一领导、优化法律体系、完善配套制度这三个层次进行完善和改进。

（一）加强党对专门矫治教育制度落实的统一领导

《中长期青年发展规划（2016—2025年）》中确立了“青年优先发展”的基本理念和“预防青少年违法犯罪”的发展目标，因此，应形成以下两点共识。

1.应将专门矫治教育工作置于党的统一领导之下，相关各部门共同关注、相互配合，在工作推进上优先发展、社会资源配置上优先倾斜。具体到检察机关，各省检察院应将其推进作为重要工作专项推进，一体履职加强对下指导，适时发布系列典型案例，引导各地检察机关在实践中统一工作思路、优化办案方法、拓展监督领域，这是从长远角度确保社会安定的必要之举。

2.以“最大限度、最大程度预防青少年违法犯罪，促进青少年优先发展”为出发点和落脚点。具体到检察机关，在未成年人检察办案和推进专门矫治教育工作中，应摆脱刑事法理念的桎梏，确立少年法理念，将未成年人利益作为优先选择，以教育、挽救为核心，将开展对罪错未成年人的矫治教育的可能性和必要性作为首要考量要素，而非以惩罚其过去的罪错、追求报应主义效果为办案首要考虑因素，达到预防未成年人犯罪的深层目的，从而实现社会防卫的最终目标，这是专门教育制度长期健康发展的思想和理念根基。

（二）优化相关法律法规体系

现行法律法规体系在专门教育的适用范围、适用程序、评估规范和司法监督机制及学校管理等方面仍存在不足，建议从以下方面予以完善。

1.细化专门教育适用范围。当前，专门教育的适用范围在法律规定中尚不够明确，应细化并明确专门教育的适用条件包括但不限于限定情形下的严重不良行为以及情节较轻的犯罪行为。具体而言，可通过修订《预防未成年人犯罪法》《治安管理处罚法》等相关法律法规，明确界定“严重不良行为”的具体表现，以及何种情节下的犯罪行为可纳入范畴。如《预防未成年人犯罪法》第45条第1款规定：“未成年人实施刑法规定的行为、因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的，经专门教育指导委员会评估同意，教育行政部门会同公安机关可以决定对其进行专门矫治教育。”但对于“不予刑事处罚”的具体适用范围，是否包含《刑法》17条规定不负刑事责任情形，《刑事诉讼法》第16条依法不追诉情形，以及免于刑事处罚、因情节显著轻微危害不大而不认为是犯罪的情形、酌定不起诉和附条件不起诉情形，需要结合基本理念和制度目的、未成年人犯罪预防现状等诸多因素综合考虑后予以明确。2023年以来，衡水市桃城区检察院在探索专门矫治教育中，将符合酌定不起诉和附条件不起诉情形未成年人也纳入专门学校教育范围，目前已有34人已结业，在校学生6人，其中，14名未成年人成功找到工作、顺利进入社会，8名未成年人因矫治效果好转入普通学校继续就读，取得明显效果。

2.优化专门教育适用程序、评估规范和司法监督机制。一方面，建议通过立法进一步细化家校申请送、行政机关决定送、检察院法院分流送等启动方式，并规定相应的审批流程和时限，可适当引入司法监督程序。在目前的相关规定中，专门教育指导委员会承担了准入和评估的重要角色，但规定中缺少详细的议事规程、决策标准和司法监督程序。另一方面，加强法律衔接与部门协作。一是加强《预防未成年人犯罪法》与《刑法》《义务教育法》等其他相关法律法规的衔接与协调，确保专门教育在适用对象、执行程序及法律责任等方面法律规定保持一致性与互补性；二是建议以法律形式确立由政府统筹推进的跨部门协作机制，以党委和政府审议决策、联合发文的形式，将专门教育制度推进和专门学校建设方案纳入党委和政府执行体系，以增进协同力量，必要时可开展一定范围的公开听证，接受多方审视，吸纳有益建议。

3.明确专门学校管理“负面清单”。当前法律规定的专门矫治教育必须实行闭环管理，这也就意味着是一种封闭式管理。为避免封闭式管理变异成为拘禁式管理，背离专门矫治教育制度的设立初衷，建议通过立法明确专门学校的办学标准、分级分类管理制度、多元一体的教育教学内容，以及专门学校管理模式禁止清单。如明确专门学校设置标准，包括校舍建设、师资力量、教学设施等方面要求；确立专门学校分级分类管理制度，根据未成年人的行为性质和矫治需求，将其分为不同等级和类别，实施有针对性的教育矫治措施；禁止专门学校实行在学生寝室张贴“罪行卡”“颜色卡”等对学生“打标签”、进行类别划分、涉人格侮辱性认定等管理措施，禁止在教学场所设置铁丝网等具有明显“监禁”特征的设施，禁止对学生进行殴打、体罚等类别的管教，禁止对学生进行语言侮辱、人格贬低等可能造成罪错未成年人身心伤害的教学，以及其他违背专门教育初衷，违反专门教育科学化、个性化、人性化特点的管理措施。

（三）完善支撑制度体系

为保证专门矫治教育制度顺利实施、健康发展，必须建立相关配套制度，为专门矫治教育制度运行提供必要理论依据和制度支撑。

1.建立社会人格调查报告制度。社会人格调查报告制度是基于少年法理念指导，出于对未成年人的人身危险性因素开展充分考量，而非偏重考量行为社会危害性的目的设立的一项制度，力求对罪错未成年人的社会人格状况进行全面而系统的“人格画像”。这一过程不仅涉及年龄、健康状况、成长经历等方面，还深入到心理层面的剖析，包括性格特点、情绪管理能力、认知发展水平以及可能存在的心理障碍、创伤经历等，涵盖家庭教育背景、学校表现、同伴关系、社区参与度等多个维度。在此基础上，可实现对导致严重不良行为的具体原因的探究和分析，识别出潜在的矫治因素。

2.建立检察监督制度。检察机关亟须深化法律监督职能，探索构建覆盖专门教育启动、评估、决定、变更、运行管理以及申诉救济全过程的检察监督机制，可尝试通过出台专门的规范性文件、设置驻校检察室、引入第三方专业力量、召开检察听证会等创新举措，以精准对接专门教育的实际需求。例如，当未成年人出现严重不良行为，专门教育程序启动环节或变更环节，应由评估委员会联合进行初步评估，形成书面报告，提交至检察机关进行复核，确保启动决定的程序合法性与实质合理性。可明确专门教育指导委员会评估决定将严重不良行为未成年人送入专门学校时，应当经2/3以上的多数同意，且在评估决定的前置程序中应引入司法程序，由检察机关对启动程序和标准进行审查。未成年人或其家长不同意入学的，必要时应当经检察机关未成年人检察部门审查，经审查认为应当入学的，应强制入学。此外，针对专门学校的运行管理，检察机关应加强对学校教学、管理、安全等方面的监督，确保其符合法律法规与教育规律。

3.建立国家监护制度。从宏观政策的战略高度审视，建议以法律形式将国家监护制度固定和明确。从近期目标来看，可尝试在实施细则中做出明确规定。具体而言，应明确保护处分是一项特殊的国家监护制度，旨在通过关怀、教育和引导，帮助严重不良行为未成年人顺利回归人生正常轨道。国家监护制度的实行，将会强化人们对该制度的认识和理解，提高社会整体对未成年人犯罪预防工作的关注和重视程度，对于专门教育制度长期健康发展具有重要保障作用。