作者

熊伟，河北省衡水市人民检察院党组书记、检察长

王彬，河北省景县人民检察院综合业务部主任

食药安全领域从业禁止属于行政公益诉讼检察监督范畴，但这并不意味着相关案源当然具备成案条件，应当结合个案案情涉及公益受损的领域、程度和成因，准确把握检察公益诉讼履职的四个要点。

一、客观认定是否存在公益损害事实

公益受损包括已经遭到实害、面临重大风险两种情形，行为人违反从业禁止规定擅自从业所造成的公益损害，大多属于重大风险隐患抽象公益损害事实。参照最高人民检察院发布的“3·15”食品药品安全消费者权益保护检察公益诉讼典型案例中的“陕西省汉中市汉台区人民检察院督促落实食品领域从业禁止行政公益诉讼案”，对抽象公益损害事实开展公益诉讼检察监督符合法律规定。实践中，对食药安全监管部门不正确落实从业禁止制度，造成公益受损的情形可分为两类：一是未依照食品安全法、药品管理法中的相关羁束性规定，及时对食药违法犯罪人员作出从业禁止的处罚决定；二是对从业禁止对象缺乏有效的日常监管。此外，对检察监督中发现的其他类型违法行为，检察机关应就是否存在公益损害事实具体问题具体分析，不得将公共利益作泛化解释。譬如，食药安全监管部门错处从业禁止处罚、从业禁止期限超出法律规定、逾期不解除监管等违法行为，主要损害对象是特定行政相对人的“私益”，行政公益诉讼不宜介入其间纷争。

二、审慎认定行政行为是否具有违法性

行政公益诉讼的核心目的是督促行政机关履职，因此，检察机关必须基于行政机关的现实情况和能力条件，依法审慎认定行政行为是否具有违法性。结合最高检《人民检察院公益诉讼办案规则》第74条、第78条、第81条相关规定可知，“不依法履行职责”实质成立，必须证明行政机关依法具有履职作为义务且能作为但未作为，决不能仅凭公益侵害状态这一结果事实，倒推行政行为具有违法性。以下三种行为不宜认定为违法行为：一是针对公安机关立案侦查的非“两法衔接”食药领域犯罪案件，司法机关未按规定向食药安全监管部门通报办案情况，食药安全监管部门未向涉罪人员作出从业禁止处罚决定的；二是食药安全监管部门因其他部门履职不到位，导致未能及时发现并查处违法行为，致使违法行为超过处罚时效而无法处罚的；三是从业禁止对象违反管理规定，食药安全监管部门及时发现并予以惩戒的。如果因法律、事实等方面的客观原因，食药安全监管部门事实上无法对行为人作出从业禁止处罚决定，即便存在公益受损的事实，也应认定行政机关依法履行了职责。

三、正确理解禁止令对从业禁止的补充性

由于禁止令、从业禁止产生相近的法律后果，在一些食药犯罪案件中，法院、食药安全监管部门关于谁来处罚问题可能发生分歧。需要明确的是，刑法第37条之一不仅确立了禁止令制度，也对禁止令、从业禁止的适用顺位作出规定。从立法原旨看，刑法关于禁止令的规定具有一定的补充性，对于法律、行政法规已有相应规定的，直接由主管部门依照法律、行政法规作出从业禁止的决定。也就是说，除违法行为超出处罚时效等特殊事由外，无论法院是否对被告人宣告禁止令，食药安全监管部门都应对其作出从业禁止处罚决定。

四、一体加强对禁止令和从业禁止的检察监督

尽管在检察机关内部，对禁止令、从业禁止的监督分别由刑事执行检察部门、公益诉讼检察部门负责实施，但两项监督工作在监督目的上相通、在监督对象上重叠、在监督手段上互补，具有天然的契合性，在实践中必将走上互融互促的发展道路。2025年初，最高检部署开展“食药安全益路行”检察公益诉讼监督活动，强调“充分发挥公益诉讼横向协同履职、纵向一体化办案的优势”。因此，检察机关应牢固树立检察一体化理念，用好办案衔接协调和内部法律监督线索移送机制，坚持检察权统一对外行使，提升法律监督整体质效。

总之，在行政公益诉讼监督中，检察机关应加强办案的精准性、规范性，聚焦从业禁止执行落实中的堵点问题，督促相关部门切实履行行政监管职责。